Регламентированность или эффективность?

Екатерина Баранникова - эксперт

В настоящее время Россия идет по пути Англии в 1980-е годы, когда в Англии при закупках для государственных нужд требовалось проведение обязательного конкурентного тендера.

 

Так как, заключение государственного договора в Англии сопровождалось требованием о соблюдении множества административных процедур, некоторые английские юристы (Фридманн, Турпин) выступали оппонентами применения административных норм в регулировании закупочных правоотношений государственных компаний. Оппоненты нормативного регулирования государственных закупок полагали, что представитель государственных закупок должен принимать решение в тендере, руководствуясь только критерием экономической выгоды. Чрезмерное же использование административных процедур экономически нецелесообразно, так как усложняет работу представителя закупок и увеличивает штат чиновников, занимающихся закупками. К тому же, больше времени и ресурсов уходит на соблюдение процедуры, нежели чем достижение наилучшего экономического результата для государственной компании. Под влияние выше указанных факторов, нормативное регулирование государственных закупок в Англии претерпело изменения в 2000 году, которые мы рассмотрим далее. 

Однако мы склонны лишь частично согласиться с выше указанной позицией английских юристов о приоритете экономической выгоды над нормативным контролем закупочных отношений, так как, на наш взгляд, наиболее целесообразным является сочетание экономической выгоды и эффективного нормативного регулирования, что соответствует принципу разумности. Следует обратить внимание, что регулирование закупочной деятельности должно быть прежде всего гражданско-правовым, что позволяет применять меры защиты от злоупотреблений. Трансформация же гражданского регулирования в административное нежелательно, и здесь мы согласимся с позицией Фридмана и Турпина, изложенной выше. 

В 1999 году в Англии был принят Локальный Акт Правительства, устанавливающий основным принципом закупочного тендера, проводимого государственной компанией, «лучшую ценность» (best value). Положения данного Акта вступили в силу в апреле 2000 года. «Целью организации, применяющей принцип Лучшей Ценности, является достижение устойчивого повышения эффективности, сочетающей в себе экономическую выгоду, целевое назначение и качество.» Тендер, организованный по принципу «лучшей ценности», заменил обязательный конкурентный тендер. 

Обязательный конкурентный тендер был введен в Англии в качестве одного из ключевых инструментов в ходе приватизации публичного сектора в 1979. Основным принципом конкурентного тендера было стимулирование конкуренции, которое повышает эффективность и уменьшает затраты компаний публичного сектора. Однако, так как, в обязательном конкурентном тендере предпочтение отдавалось участнику тендера, предложившему наименьшую цену, а срокам и качеству не отводилось должного внимания, у данного вида тендера появилось много оппонентов. Также, на содержание штата отдела закупок английские государственные организации тратили существенную часть бюджета, которая увеличивалась из-за постоянной «текучести кадров», которые считали обязательный конкурентный тендер негибким и неэффективным инструментом. Административный элемент в виде обязательности тендера дополнял демотивацию персонала и нежелание поставщиков участвовать в тендере, где вероятность получить прибыль от экономической деятельности крайне мала. Поэтому основными участниками выступали недобросоветные контрагенты, неустойчивые поставщики. Таким образом, это является одним из подтверждений неэффективности административного регулирования делового оборота, так как имущественные отношения являются предметом регулирования гражданского права. Следует отметить, что в России аналогичные проблемы также присутствуют в настоящее время, т.к. срыв срока поставки, несоответствие качества не приводят (п.2 ст. 104 ФЗ-44) .

 В отличие от обязательного конкурентного тендера, который предписывал организатору тендера «что делать», использование принципа «лучшей ценности» указывает организатору тендера «как делать», чтобы достичь эффективного результата закупок. С целью соблюдения объективности оценки эффективности закупок в Локальном Акте Правительства от 1999 года принято 90 индикаторов эффективности, которые измеряются по итогам проведенных закупок Комиссией по Аудиту. Данная практика аналогична в России проведению внутренних аудитов для коммерческих юридических лиц, особенно крупных транснациональных компаний. При этом Комиссия по Аудиту проверяет в том числе «целевое назначение», то есть, достижение желаемого результата в закупке. Так, если ранее в обязательном конкурентном тендере выбран поставщик с низшей ценой, то нормативно требуемый результат достигнут, даже если впоследствии работа выполнена с опозданием и с высоким процентом дефектов, то в случае применения принципа «лучшей ценности» при последующем аудите измеряется в том числе финальный результат, включающий качество и соблюдение сроков. Полагаем, что данный положительный опыт английского гражданского регулирования закупочных отношений может быть применен в дальнейшем реформировании контрактной системы в РФ с возможным применением лучших закупочных практик, разработанных в рамках коммерческих юридических лиц.   

В каком секторе экономики достигнута наибольшая эффективность по контролю затрат? Полагаем, что это производство и реализация товаров народного потребления, где конкуренция находится на пике. Поэтому компании FMCG стремятся максимально эффективно организовывать систему своих закупок, начиная с глобального объединения потребностей по рынкам, экономя тем самым на масштабе, и заканчивая построением value chain (комплексный анализ структуры закупок, начиная с поставщиков второго и третьего звена и заканчивая отгрузками конечным потребителям). При этом соблазн коррупции, к сожалению, существует и в корпоративных закупках, т.к. стоимость сделки может насчитывать несколько десятков миллионов долларов. Как правило, проблема решается путем установления достаточно привлекательного уровня заработной платы, расчета годового бонуса, исходя из достижения персоналом по закупкам годовых показателей по экономии бюджета, качеству, сервису и т.д. К тому же, воспитывается высокая корпоративная культура и ценность репутации, т.к. разовая взятка (помимо того, что это уголовное преступление) может разрушить репутацию и карьеру человека навсегда. Тем более, что большинство FMCG компаний являются глобальными, поэтому разрушив репутацию в России, вряд ли получится построить карьеру, например, в Англии, потому что в подобных компаниях принята структура глобальных закупок (global sourcing), и предыдущий руководитель нарушителя как раз может находиться в Англии или любой иной точке мира.  

Представим государство в виде огромной корпорации, при объединении потребностей которой возможно достижение существенной экономии бюджетных средств. Статья 26 ФЗ-44 предусматривает возможность установления структуры централизованных закупок в РФ. Полагаем, что данный подход может оказаться успешным, при условии установления для государственных служащих определенных показателей эффективности, аналогичных методике FMCG компаний, рассмотренной выше, и воспитания высоких моральных стандартов репутации.  

Также, имеет смысл определить разумный баланс между детальным регулированием закупок и свободой усмотрения для принятия эффективных решений государственными служащими. Так, в силу недостаточной компетенции сотрудник контрактной службы может некорректно обосновать закупку и понести за это административную ответственность (ст.18 ФЗ-44). Будет ли такой сотрудник в первую очередь стремиться заполнять необходимые отчеты и исполнять регламенты (что требует времени и ресурсов) или разрабатывать закупочную стратегию по оптимизации закупаемых категорий в части стандартизации и построения стратегических отношений с поставщиками таким образом, чтобы была достигнута экономия бюджета?

http://naiz.org/expert/opinions/2097/