По данным мониторинга Счетной палаты за 2015 год объем закупок оценивается в 25 трлн. рублей
Выступление Председателя Счетной палаты Т.А.Голиковой на конференции «Развитие контрактной системы в сфере закупок: законодательство, аудит, инструменты»:Первая часть нашей конференции будет посвящена вопросам закупок и работе контрольно-счетных органов регионов, федеральной Счетной палаты по этому направлению и взаимодействию с соответствующими федеральными структурами, которые ответственны за разработку законодательства и сопровождение процесса государственных закупок, а также представителями Общероссийского народного фронта, который, как вы знаете, достаточно активно работает по направлению государственных закупок.
Но прежде чем передать слово коллегам, которые ознакомят вас с пробелами законодательства, сопровождением новелл законодательства, которые нас с вами ожидают с 1 января 2016 года, а также с теми проблемами, с которыми сталкиваются общественники, когда изучают вопросы государственных закупок, я бы хотела несколько слов сказать о том, какие проблемы мы здесь на федеральном уровне фиксируем. При этом я также хочу обратить внимание не только на хорошо известный нам 44 закон (Федеральный закон №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» - прим.), но и на 223 закон (Федеральный закон № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» - прим.).
Мы 2015 год в определенной степени посвятили мониторингу этого закона в виду того, что у нас есть поручение Президента. В ближайшее время в завершении года, будет подготовлен соответствующий доклад главе государства, который будет базироваться не только на том мониторинге, который осуществляем мы, но и на той информации, которую даете вы, на базе ваших контрольных мероприятий (обращаясь к контрольно-счетным органам регионов – прим.).
Итак, почему закупки? Почему в конце года, это понятно. Но я хочу сказать, что по данным нашего мониторинга за 2015 год объем закупок оценочно по 44 и 223 законам оценивается в 25 трлн. рублей. Это достаточно существенная цифра. Вы понимаете, что ее объем фактически эквивалентен объему федерального бюджета и объему консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации. Но, к сожалению, я должна констатировать, что на основе нашего мониторинга, сохраняются нарушения законодательства в сфере закупок, выявляемые, как нами, так и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. По-прежнему мы фиксируем нарушения, которые происходят на всех стадиях закупочного цикла. Поскольку нет еще данных за год, то я буду некоторые данные приводить по 9 месяцам, некоторые данные по первому полугодию и буду объяснять, почему именно эти данные выбраны в качестве критериев.
Итак, за 9 месяцев 2015 года Счетной палатой Российской Федерации выявлено более 1 100 нарушений при осуществлении закупок и исполнении государственных контрактов на общую сумму 34,2 млрд. рублей. Это то, что можно оценить. Но есть еще и нарушения, которые связаны с организацией системы закупок, которые не выражаются в количественных оценках. Контрольно-счетными органами субъектов за этот же период выявлено свыше 9 000 различных нарушений на всех стадиях закупочного цикла.
Определенную озабоченность у нас вызывает существующая система нормирования в сфере закупок. Постановление, которое вводило эту систему нормирования, было принято в конце 2014 года, фактически отработало весь 2015 год. Что установлено по результатам нашего мониторинга? Это факты отсутствия у ряда главных распорядителей бюджетных средств утвержденных нормативных затрат по отдельным видам товаров, работ, услуг, а также факты утверждения недостаточно обоснованных или избыточных объемов планируемых к закупке товаров и значительный разброс предельных цен (до 10 и более раз) на одни и те же виды товаров по различным государственным органам. Какие мы зафиксировали примеры, включая материалы главных распорядителей? Например, в ФКУ «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Москве» Минтруда России установлен норматив приобретения: 1 стремянка на 1 кабинет. Стоимость ноутбука варьируется от 28,2 тыс. рублей (МИД России) до 60 тыс. рублей (Росрезерв), стол руководителя от 10 тыс. рублей (Россотрудничество) до 100 тыс. рублей (Росалкогольрегулирование). Таких примеров достаточно много. Наверное, это наиболее яркие и вопиющие, но если внимательно исследовать это, то вы увидите и другие примеры. Для чего я их привожу? Я их привожу не только для того, чтобы подчеркнуть и обратиться с одной стороны к нашим коллегам, которые занимаются законодательством в этой сфере, но и поднять вопрос о том, определение начальной (максимальной) цены контракта на основе такого нормирования приводит в ряде случаев к существенному завышению цен. К сожалению, на сегодняшний день в законодательстве о контрактной системе (44-ФЗ) отсутствует норма о контроле и мониторинге и методическом обеспечении формирования системы нормирования в сфере закупок. И сейчас мы уже понимаем, хоть еще не прошел год, но для нас уже становится очевидным, что такой мониторинг, контроль и соответствующее методологическое сопровождение необходимы. Я бы не хотела дальше приводить какие-то примеры по 44 закону, имея в виду последующее сравнение отдельных проблем, которые есть в 223 законе с 44, поскольку на фоне 44 – 223 выглядит вопиющим. Но мы понимаем, что он был принят, как рамочный. К сожалению, его отличает низкая прозрачность закупочной деятельности. И заказчики фактически самостоятельно определяют порядок проведения и способы закупок.
Направлением Максима Станиславовича Рохмистрова (аудитор Счетной палаты РФ – прим.) по итогам 9 месяцев был проведен анализ положений о закупках 10-ти крупных корпоративных заказчиков. Это «Роснефть», «РЖД», «Уралвагонзавод», «Ростехнологии», «Газпром», «Роснано», «Почта России», «Компания «Сухой», «Росморпорт» и «Транснефть». Что было выявлено в результате анализа положения об этих закупках? Следующие основные недостатки (мы не говорим, что это нарушения законодательства, мы говорим сейчас пока о недостатках). Это отсутствие методики обоснования начальной (максимальной) цены контракта в 7 из 10 положений, кроме «РЖД», «Роснано» и «Почты России». Отсутствие норм, устанавливающих запрет на конфликт интересов при осуществлении закупочной деятельности, кроме «РЖД», «Роснано», «Почты России» и «Газпрома». Отсутствие порядка заключения договоров с субъектами малого и среднего предпринимательства у «Роснано» и «Компании «Сухой»». Анализ показал, что 10 указанными заказчиками применяется 27 различных способов закупки (от 6 до 13 способов каждым), которые могут иметь еще также определенные особенности. Кроме того, каждый из них использует от 1 до 3 аукционных электронных площадок. А всего площадок, работающих для корпоративных заказчиков, сегодня более 150.
Например, потенциальному поставщику для участия в торгах компании ОАО «Компания «Сухой» нужно будет ознакомиться с порядком проведения 9 способов закупок и пройти аккредитацию на 3 электронных площадках. При этом стоимость одной процедуры участия в торгах на электронной площадке В2В-Center составляет 24 000 рублей, на OTC-tender 1% от начальной максимальной цены договора.
Таким образом, многообразие способов закупок, большое количество электронных торговых площадок и необходимость дополнительных финансовых затрат приводит безусловно к сокращению возможностей для конкурентной закупки. И мы понимаем, что при таких ограничениях в том числе невозможно участие субъектов малого и среднего предпринимательства. Поскольку уровень затрат, который нужно вложить для участия в закупках не всегда соизмерим с теми объемами, которые могут себе позволить юридические лица, работающие в малом и среднем бизнесе. Я уже не говорю об индивидуальных предпринимателях. Кроме того, Федеральный закон № 223 позволяет корпоративному заказчику устанавливать неограниченное количество случаев осуществления закупок у единственного поставщика, уходя от конкурентных процедур. Это несет, как вы понимаете, определенные коррупционные риски. И в ряде случаев во время контрольных мероприятий мы это фиксируем.
Сейчас я приведу данные сравнительные 223 и 44 закона по первому полугодию. Мы от 9 месяцев ушли к первому полугодию, потому что анализ информационной системы zakupki.gov.ru, которую ведет Федеральное казначейство, за 9 месяцев продемонстрировал нам достаточно серьезные ошибки в единицах измерения, и на сегодняшний день мы не можем использовать базу 9 месяцев по 223 закону, как сопоставимую. Естественно, мы направили соответствующее письмо в Федеральное казначейство для того, чтобы они исследовали этот вопрос и привели все в порядок. И поэтому на сегодняшний день мы приводим данные за первое полугодие и надеемся, что по итогам года ситуация будет исправлена.
Относительная экономия по итогам осуществления закупок по 223-ФЗ около 0,5%, по № 44-ФЗ – порядка 7%; доля закупок у единственного поставщика около 50%, что в 2,5 раза больше чем в рамках Федерального закона № 44-ФЗ; уровень конкуренции участников закупок – по 223 закону - 1,6 заявок на 1 лот, в рамках № 44-ФЗ он почти в 2 раза больше.
Как вы понимаете, можно было бы занять такую позицию, зачем Счетной палате понадобилось исследование 223 закона, это не наша сфера компетенции, но, тем не менее, столь пристальное внимание мы этому уделяем по нескольким причинам. Компании с госучастием, ФГУПы, муниципальные унитарные предприятия являются получателями бюджетных инвестиций и взносов в уставные капиталы. И мы сейчас наблюдаем и будем наблюдать еще какое-то время появление новых способов оказания государственной финансовой поддержки этим структурам, и нам придется осуществлять мониторинг их закупочной деятельности.
Кроме того, те примеры, которые я привела по 223 закону свидетельствуют о возможностях ограничения конкуренции малого и среднего бизнеса в этих компаниях.
Я бы хотела также обратить внимание на проблему закупки у единственного поставщика. Дело в том, что на сегодняшний день создана очень удобная схема ухода от 44 закона. И мы это фиксируем в рамках своих контрольных мероприятий. Соответствующие федеральные органы исполнительной власти получают разрешение Президента, а затем Правительства на закупку у единственного поставщика в рамках 44-ФЗ. Как правило, это коммерческие организации. Они сами собственно никаких работ сами не осуществляют, а передают это на субподрядные договоры, в том числе с дочерними или аффилированными организациями уже на неконкурентной основе.
В результате выстраивается посредническая схема, на каждом этапе которой часть средств на госзакупку остается у посредников. Мы выявили это по ряду компаний, по ряду направлений. Соответствующая информация направлена в Правительство Российской Федерации.
Кроме того, мы внимательно следим за всеми законодательными новеллами, которые происходят в этой сфере. Думаю, что коллеги из Минэкономразвития с ними дополнительно познакомят, но мы следим за этими новеллами, в первую очередь, с точки зрения оценки рисков, связанных с их принятием.
Вы также знаете, что с 2016 года, я это сказала в начале, должна начать функционировать единая информационная система в сфере закупок. И мы и ранее говорили о том, что вопрос своевременности ее внедрения невозможно переоценить, поскольку он, собственно, и нацелен на опрозрачнивание системы закупок. К сожалению, не все элементы будут введены с 1 января 2016 года, часть перенесена законодательно на 1 января 2017 года, но мы очень рассчитываем на то, что эта система все-таки заработает. Поэтому наши коллеги из Федерального казначейства расскажут, в каком состоянии сейчас это находится, и что нам ожидать в ближайшем будущем.
Как я уже сказала, немаловажная тема – общественный контроль. Мы на федеральном уровне достаточно плотно взаимодействуем с Общероссийским народным фронтом – с проектом «За четные закупки». Мы получаем от коллег соответствующие «сигналы» о нарушениях в сфере закупок. И соответственно включаем это в свои контрольные мероприятия, и, как правило, во всех случаях эти сигналы получают подтверждение и соответствующее продолжение иногда и с направлением материалов в соответствующие правоохранительные структуры. Но должна вам сказать, что коллеги из ОНФ жалуются на вас, что вы активно не взаимодействуете с ними, но, наверное, это связано с определенными ограничениями, которые накладывают на вас местные власти. Поэтому я предлагаю вам наладить такое взаимодействие с отделениями ОНФ на местах, поскольку такого рода работа, она абсолютно полезна, как для вас, так и для населения, проживающего, в первую очередь, на территории ваших регионов для того, чтобы получать объективную картину того, что в реальности происходить с системой государственных закупок. Поэтому без промедления я хочу передать слово как раз руководителю проекта «За честные закупки» ОНФ Гетта Антону Александровичу.
Дата
23 декабря
2015